IL LAVORO DEI DISABILI DOPO IL REGOLAMENTO DI ESECUZIONE ED IL DECRETO
SUGLI ESONERI PARZIALI
Con
il D.L.vo 10 ottobre 2000, n. 333, entrato in vigore il successivo 3 dicembre,
è stato aggiunto un ulteriore tassello alla piena agibilità della legge n.
68/1999. Postulato dall’art. 20, esso rappresenta un momento fondamentale ai
fini dell’attuazione della nuova normativa in quanto consente di attribuire
piena efficacia a talune interpretazioni amministrative che, in un certo senso,
ne hanno anticipato i contenuti: ci si riferisce, in particolare, alle
circolari emanate nel corso del 2000, tra le quali spiccano la n. 4, la n. 41 e
la n. 79.
A
tale provvedimento ha fatto seguito il Decreto Ministeriale 7 luglio 2000, n.
357, pubblicato sulla G.U. del 4 dicembre u.s., con il quale è stato
regolamentato il procedimento di esonero parziale previsto dall’art. 5. Se a
ciò si aggiunge che il 29 novembre è stato pubblicato il D.M. 15 maggio 2000
che riguarda la gradualità nelle assunzioni obbligatorie degli ex Enti Pubblici
ora privatizzati, il quadro di riferimento si fa più chiaro, in quanto quasi
tutti i provvedimenti cui la legge ha fatto rinvio sono stati emanati,
Il
periodo di rodaggio cui sono state sottoposte le nuove strutture, nate a
seguito del conferimento dei servizi per l’impiego alle Regioni e agli Enti
Locali, sembra volgere al termine, anche perché, nel frattempo, sono state
costituite le commissioni provinciali di concertazione ed in molte realtà
provinciali si sono insediati i comitati tecnici, strumento cardine per il “collocamento mirato” richiesto dalla nuova
legge.
La
riflessione che segue tratterà le varie questioni affrontate dai tre
provvedimenti sopracitati sorvolando su altri argomenti della legge n. 68/1999
esaminati in altra sede[1].
L’art.
1 afferma che possono ottenere l’iscrizione nelle liste dei disabili i soggetti
Individuati dall’art. 1 della legge 12 marzo 1999, n. 68, che abbiano compiuto
i 15 anni e che non abbiano raggiunto l’età pensionabile prevista
dall’ordinamento per il settore pubblico e per quello privato. Essi sono:
a)
i portatori di
handicaps psicofisici con una percentuale di invalidità superiore al
45%.L’iscrivibilità è possibile anche per i lavoratori extra-comunitari
presenti regolarmente in Italia, riconosciuti inabili a seguito di visita della
commissione prevista dall'art. 1, comma 4, della legge n. 68/1999. La Corte
Costituzionale, con la sentenza interpretazione n. 454 del 16 dicembre 1998,
affermò, tra l’altro, che non si può negare l’iscrizione ai lavoratori disabili
extra-comunitari sia che si consideri la norma come attuazione di un diritto
all’inserimento dei portatori di handicaps che in termini di pura assistenza;
b)
i soggetti
riconosciuti come invalidi del lavoro INAIL, con una percentuale superiore al
33%. Tale disposizione è applicabile, per le considerazioni appena esposte,
anche ai lavoratori extra-comunitari disoccupati, regolarmente soggiornanti in
Italia;
c)
i non vedenti
ed i sordomuti. I primi sono le persone colpite da cecità assoluta o a cui è
rimasto un “visus” residuo non superiore ad un decimo ad ambedue gli occhi,
anche con la correzione, i secondi sono coloro che sono stati colpiti da
sordità sin dalla nascita o prima dell’apprendimento della lingua parlata;
d)
gli invalidi
di guerra, gli invalidi civili di guerra e gli invalidi per servizio con
minorazioni ricomprese tra la prima e l’ottava categoria delle tabelle sulle
pensioni di guerra contenute nel D.P.R.
n. 915/1978 e successive modificazioni. I primi debbono aver conseguito
l’inabilità a seguito di fatto di guerra o per servizio durante la guerra, i
secondi a seguito di menomazioni od infermità dovute a situazioni di guerra,
gli ultimi (si tratta di lavoratori in servizio presso Pubbliche
Amministrazione) per lesione od infermità dovuta a causa di servizio. Per quel
che concerne quest’ultima categoria di lavoratori occorre ricordare come il
Ministero del Lavoro, fornendo chiarimenti amministrativi sulla base delle
disposizioni contenute nella legge n. 482/1968, affermò che l’assegno “una
tantum” dà diritto anche ad una iscrizione temporanea che dura finché resta il
riconoscimento temporaneo.
Piuttosto,
una qualche riflessione (valida anche per gli orfani, i coniugi superstiti, i
profughi, per le vittime del terrorismo, della criminalità organizzata ed i
loro parenti) è necessaria circa i limiti minimi e massimi di età fissati.
Il
regolamento fissa in 15 anni il limite minimo di età: esso, tuttavia, non è
automatico in quanto va necessariamente rapportato sia con l’art. 16, comma 6,
della legge n. 196/1997, che con il D.L.vo n. 345/1999, che con la legge n.
9/1999, che con il D.M. n. 323/1999, che con l’art. 68 della legge n. 144/1999
che, infine, con il D.P.R. n. 257/2000.Ciò significa che, al momento e,
comunque, prima della riforma dei cicli scolastici previsti dalla legge n.
30/2000, in tanto si può instaurare un rapporto di lavoro (sia pure attraverso
una tipologia particolare come, ad esempio, l’apprendistato) in quanto si è
assolto l’obbligo di istruzione. L’art. 1 del D.M. n. 323/1999, emanato in
esecuzione della legge n. 9/1999, stabilisce che, in sede di prima
applicazione, l’obbligo di istruzione è elevato a 9 anni e che è adempiuto con
la frequenza delle elementari, delle
medie e del primo anno della scuola secondaria superiore. Si è in presenza di
un proscioglimento dell’obbligo se al compimento dei 15 anni il giovane ha
frequentato per almeno 9 anni. La disposizione di carattere generale presenta
una eccezione per i portatori di handicaps che hanno tempo fino al compimento
dei 18 anni per assolvere l’obbligo (art. 110, comma 2, D.L.vo. n. 297/1994).
Da
quanto appena detto si deduce che l’iscrizione nelle liste può avvenire anche
al compimento del 15° anno di età, ma per l’avviamento al lavoro occorre che
sia stato assolto l’obbligo scolastico.
Il
limite massimo di età fissato dalla legge n. 482/1968 a 55 anni non c’è più:
esso, già anticipato per il settore pubblico dalla legge n.191/1998 è stato
definitivamente fissato dalla legge n. 68/1999 all’età del pensionamento di
vecchiaia. Ciò significa che il lavoratore può essere avviato fino al
compimento del 65° anno, limite che la legge pone per il riconoscimento della
pensione di vecchiaia. Sul piano pratico potrebbe verificarsi anche il caso di
un disabile avviato al lavoro in età vicina al limite massimo che, al
compimento dei 65 anni, non ha maturato i minimi contributivi per la pensione
di vecchiaia. Per effetto della sentenza della Corte Costituzionale n. 176 del
7 luglio 1986 il lavoratore deve essere mantenuto in servizio fino al momento
in cui non vengano a maturazione i requisiti. La Corte assunse tale
convincimento intervenendo (e dichiarandolo incostituzionale) sull’art. 11,
comma 1, della legge n. 604/1966 nella parte in cui ammetteva il licenziamento
di lavoratori che al compimento del sessantacinquesimo anno non avevano maturato il “minimum” per la
pensione di vecchiaia.
I
commi 2 e 3 dell’art. 1 riguardano l’iscrivibilità, sia pure temporanea (ossia
fino a quando non sarà emanata una normativa particolare per tali categorie) di
quei soggetti, una volta ricompresi nell’aliquota complessiva del 15% e che
oggi “godono” di un collocamento obbligatorio residuale nella misura dell’1%
presso i datori di lavoro con un organico sovradimensionato alle 50 unità. Essi
sono:
a)
gli orfani di
guerra, per lavoro o per causa di servizio od equiparati anche se il fatto si
riferisce alla madre, in quanto la legge n. 151/1975 attribuisce la patria
potestà ad ambedue i genitori. In questa categoria vanno ricompresi anche i
figli delle vittime del terrorismo e della criminalità organizzata anche se
occupati (art. 1, comma 2, della legge n. 407/1998, come modificato dall’art.
82, comma 5, della legge n. 388/2000);
b)
i coniugi
superstiti dei deceduti per causa di guerra, di lavoro, per servizio o per
terrorismo;
c)
i profughi
rimpatriati disciplinati dalla legge n. 763/1981.
Per
quel che riguarda l’iscrizione delle categorie individuate sub a) e b) il DPR
n. 333/2000 riprende alcune soluzioni già adottate dalla prassi amministrativa.
Gli orfani ed i coniugi superstiti possono iscriversi negli elenchi in via
sostitutiva ed esclusiva dell’avente diritto. L’eccezione è rappresentata dal
fatto che l’iscrizione è possibile anche nella ipotesi in cui il dante causa,
per fatto a lui non imputabile, non sia mai stato avviato al lavoro (art. 1,
comma 2). Per quel che concerne gli orfani il diritto all’iscrizione è
correlato alla minore età in essere al momento del decesso o del riconoscimento
in favore del genitore dell’invalidità di prima categoria prevista dalle
tabelle ex DPR n. 915/1978.Il limite dei 18 anni per l’iscrizione è elevato a
21 se il figlio era studente di scuola media superiore ed a 26 se iscritto
all’Università. Si pose, negli anni scorsi, il problema della iscrizione nelle
liste di un giovane orfano di 24 anni che frequentava un corso universitario
post-diploma il Ministero del Lavoro ritenne possibile l’iscrizione equiparando
lo stesso ad un corso universitario.
Il
comma 4 dell’art. 1 stabilisce alcune procedure amministrative collegate alla
iscrizione negli albi professionali (ed al loro aggiornamento) dei
centralinisti telefonici, dei terapisti della riabilitazione, dei massaggiatori
e dei massofisioterapisti non vedenti. Le iscrizioni delle prime due categorie
(tale competenza sembra essere rimasta agli organi periferici del Ministero del
Lavoro) vanno comunicate alla Direzione Generale per l’Impiego del Ministero
entro 60 giorni.
Per
quel che concerne, invece, le ultime due categorie l’iscrizione nell’Albo
Nazionale si fa direttamente al Ministero del Lavoro il quale comunica ai
servizi per l’impiego competenti, l’avvenuta iscrizione entro il termine di 60
giorni.
Alcune
considerazioni vanno, necessariamente, fatte per le categorie di disabili
appena evidenziate. I non vedenti, per effetto del D.M. 10 gennaio 2000,
pubblicato il successivo 15 febbraio in Gazzetta Ufficiale, possono essere
adibiti anche ad altre mansioni non necessariamente di centralino: ci si
riferisce all’acquisizione dati, al telemarketing, al telesoccorso, ed alle
relazioni con il pubblico. Ovviamente, il collocamento presso i centralini
telefonici, puntualmente previsto dalla legge n. 113/1985, rimane la strada di
avviamento al lavoro principale essendo, peraltro, richiamata espressamente
dall’art. 1, comma 3, della legge n. 68/1999. Senza entrare nel merito della
legge speciale, occorre ricordare come la stessa riguardi i datori di lavoro
privati il cui centralino presenta almeno cinque linee telefoniche ed i datori
di lavoro pubblici a prescindere dal numero delle linee.
Per
quel che concerne i sordomuti l’abrogazione dell’art. 9, comma 2, della legge
n. 482/1968 fa sì che gli stessi possano, oggi, essere avviati anche nelle
imprese sottodimensionate alle 100 unità. Probabilmente, attraverso l’istituto
della convenzione prevista ex art. 11 della legge n. 68/1999 si potrà trovare
una collocazione mirata a questa particolare categoria di disabili, attesochè
la stessa giurisprudenza di merito ha riconosciuto, più volte, che, causa la
loro minorazione, i sordomuti possono essere avviati a mansioni “specifiche”,
determinate in via preventiva.
I
massaggiatori ed i massofisioterapisti non vedenti godono, ai fini del
collocamento, di alcune disposizioni particolari (restate in vigore), contenute
nella legge n. 403/1971. Gli Enti ospedalieri e gli istituti di ricovero e cura
debbono assumere un massofisioterapista qualora abbiano più di 200 posti-letto:
se tale numero eccede il 700, l’obbligo ulteriore scatta ogni 300 posti-letto.
Lo stesso obbligo (ma, in questo caso, ogni 50 posti-letto) grava sugli
ospedali ed istituti ortopedici, traumatologici o della riabilitazione. C’è,
piuttosto, da chiarire il problema dell’età, minima e massima, per
l’assunzione: l’art. 1, comma 3, della legge n. 686/1961 fissa l’arco temporale
tra i 21 ed i 45 anni. Si ha ragione di credere che, fatti salvi eventuali
orientamenti difformi espressi in via amministrativa (al momento non
pervenuti), questo limite ristretto non abbia più ragione di esistere essendo
valido per qualunque assunzione di disabili quello generale fissato che è
ricompreso tra i 15 anni e l’età fissata per il pensionamento di vecchiaia nei
settori pubblico e privato.
Obbligo di riserva
L’art.
2 del D.P.R. 333/2000, dopo aver affermato che per i datori di lavoro pubblici
e privati l’obbligo di assunzione si determina calcolando tutto il personale
complessivamente occupato, ricorda che per i servizi di polizia, della
protezione civile e della difesa nazionale, il collocamento dei disabili è
previsto nei soli servizi amministrativi. Un discorso pressoché analogo va
fatto, in base al Regolamento, per i datori di lavoro che operano nel settore
del trasporto pubblico aereo, marittimo e terrestre i quali possono non computare
nell’organico il personale viaggiante e navigante. Ciò vale anche per tutto il
personale adibito con regolarità al trasporto nelle funivie e negli impianti di
risalita.
Sul
punto, tuttavia, ci sono state importanti e significative modifiche con la legge
n. 338/2000.
Le
disposizioni appena riportate meritano alcune considerazioni: la prima riguarda
gli addetti ai servizi di polizia sui quali, giustamente, anche in
considerazione della pericolosità e della particolarità dell’impegno svolto dai
lavoratori, non si calcola il computo. Tale disposizione non riguarda i datori
di lavoro privati che esercitano, in virtù del decreto Prefettizio, l’attività
di vigilanza: essi possono, soltanto, ottenere l’esonero “monetizzato” (L.
25.000 al giorno per ogni unità carente) a seguito del decreto emesso ex D.M.
n. 357/2000 e per un massimo dell’80%. Ciò, a regime, si dovrebbe tradurre in
un aumento dei costi che rischia di trasferirsi sulle imprese appaltanti.
La
seconda riflessione riguarda l’autotrasporto privato: per effetto dell’art.
2-bis della legge n. 27/2000 anche gli operatori di tale settore non sono
tenuti a computare il personale viaggiante nella base di calcolo su cui si
computa l’aliquota d’obbligo. Conseguentemente, il riferimento contenuto
nell’art. 3, comma 2, del D.P.R. n. 357/2000 al settore del trasporto privato
per quel che concerne la percentuale di esonero parziale elevabile all’80%
riguarderebbe soltanto il trasporto privato di persone e non l’autotrasporto di
cose. Si tratta di piccole differenze delle quali, oggettivamente, si poteva
fare a meno e che, comunque, sono state sanate dall’art. 78, comma 9, della
legge n. 388/2000 il quale, sopprimendo l’aggettivo “pubblico” nel testo
dell’art. 5, comma 2, primo periodo, della legge n. 68/1999, ha fatto si che la
disposizione concernente la non computabilità si riferisca a tutto il comparto
dei trasporti.
Il
comma 2 dell’art. 2 affronta e risolve la “vexata quaestio” degli obblighi che
gravano sui piccoli datori di lavoro privati con un organico ricompreso, alla
data del 18 gennaio 2000, data di entrata in vigore della legge n. 68/1999, tra
le 15 e le 35 unità. Qualora effettuino una nuova assunzione, aggiuntiva
rispetto al numero dei dipendenti in servizio, sono tenuti ad assumere
nominativamente un disabile entri i 12 mesi successivi. L’obbligo scatta
immediatamente qualora venga effettuata una seconda nuova assunzione. Non vanno
parimenti considerate come nuove assunzioni (comma 3) quelle effettuate per la
sostituzione di lavoratori assenti aventi diritto alla conservazione del posto,
né quelle effettuate per sostituire lavoratori cessati dal servizio, qualora
tale operazione avvenga entro 60 giorni.
La
disposizione sopracitata va esaminata alla luce dei chiarimenti espressi più
volte dal Ministero del Lavoro ed, in particolare, con le circolari n. 4/2000 e
n. 41/2000.
Per
effetto di queste ultime interpretazioni (che, peraltro, già tenevano conto del
regolamento “in itinere”) non vanno considerati come nuove assunzioni, fino
alla loro eventuale trasformazione a tempo indeterminato, i contratti di
formazione e lavoro ed i rapporti di apprendistato in coerenza con quanto
stabilito dall’art. 3, comma 10, della legge n. 863/1984 e dall’art. 21, comma
7, della legge n. 56/1987 che espressamente escludono tali tipologie dal
computo numerico previsto da leggi o contratti collettivi per l’applicazione di
particolari istituti. Tale concetto va esteso, pur se le circolari non ne
parlano, anche agli assunti con contratto di reinserimento (art. 20 della legge
n. 223/1991) ed ai lavoratori già utilizzati in lavori socialmente utili,
assunti a tempo indeterminato dai datori di lavoro pubblici e privati (art. 7 del D.L.vo n.
81/2000, art. 2 del D.L. n. 346/2000,
ora inglobato dall’art. 78 della legge n. 388/2000). La circolare n. 41 offre
una apertura ulteriore quando afferma che tutti i contratti di formazione e
lavoro e di apprendistato sorti prima del 18 gennaio 2000, se trasformati, non
vanno considerati come nuove assunzioni in quanto la legge n. 482/1968 non contemplava
i piccoli datori di lavoro tra i soggetti sottoposti all’obbligo. La
sostituzione di un lavoratore assente che ha diritto alla conservazione del
posto non integra gli estremi di una nuova assunzione: conseguentemente ciò si
verifica, ad esempio, per la malattia, la maternità, la paternità, le ipotesi,
anche formative, previste dalla legge n. 53/2000, il servizio di leva e quello
civile, le aspettative per incarichi politici o sindacali. La motivazione deve
risultare da atto scritto anche se per il c.d. effetto “a cascata”
pacificamente ammesso in dottrina ed in giurisprudenza, il sostituto svolge
mansioni diverse da quelle del titolare. Ovviamente, non essendo la
sostituzione intesa come nuova assunzione, anche la proroga del contratto
iniziale, prevista dalla legge n. 230/1962, non incide pur se si supera il
termine dei 9 mesi.
Anche
in merito alla sostituzione del lavoratore prossimo alla pensione od alle
dimissioni vanno effettuate alcune considerazioni dettate dal buon senso: il
regolamento afferma che non si può parlare di incremento dell’organico se
l’assunzione sostitutiva viene effettuata entro i 60 giorni successivi: orbene,
essa potrebbe avvenire anche prima con un “accavallamento” tra chi sta per
risolvere il rapporto e chi è destinato
a sostituirlo. Ciò appare possibile, alla luce di una valutazione sulla
congruità del periodo, attesochè, soprattutto nelle piccole imprese, c’è la
necessità di insegnare l’attività e di inserire il subentrante in maniera
proficua nel ciclo produttivo.
Ma
cosa succede se l’incremento di organico è realizzato attraverso un contratto a
tempo parziale? Trascorso l’anno dalla nuova assunzione l’obbligo
conseguentemente scatta ed il piccolo datore di lavoro può assolvere l’onere
anche attraverso l’assunzione nominativa di un disabile a tempo parziale. Vale
la pena ricordare come, per effetto
dell’art. 3, comma 5, del regolamento, l’assunzione di un disabile con
invalidità superiore al 50% è computata come una unità intera, a prescindere
dall’orario di lavoro svolto. Ciò appare una deroga all’art. 6 del D.L.vo n.
61/2000, favorevole ai piccoli datori di lavoro. Ovviamente, ferme restando le
assunzioni incentivate ex art. 13 della legge n. 68/1999, questi ultimi
potrebbero assolvere l’obbligo anche ricorrendo, ad esempio, al rapporto di
apprendistato nella forma riveduta e corretta (anche nei limiti massimi
temporali) dall’art. 16 della legge n. 196/1997.
Si
diceva poc’anzi, come l’obbligo scatti dopo 12 mesi dalla nuova assunzione:
tuttavia, entro 60 giorni dalla stessa i piccoli datori di lavoro sono tenuti
ad inviare il prospetto informativo che vale come richiesta di avviamento. Ma
cosa succede se, nell’anno successivo all’assunzione, il datore di lavoro
ridimensiona l’organico in maniera strutturale (licenziamenti, anche
individuali e non necessariamente collettivi - per i quali se, più di 5,
scatterebbe la sospensione - dimissioni, scorporo delle attività)? L’assunzione
ulteriore non va più effettuata e di tale nuova situazione va data notizia
all’Ufficio della Provincia competente.
Il
comma 5 dell’art. 2 risolve il problema del personale tecnico-esecutivo e
svolgente funzioni amministrative nei partiti politici, nelle organizzazioni
sindacali ed in quelle che, senza fine di lucro, operano nel campo della
solidarietà sociale, dell’assistenza e della riabilitazione. Questi soggetti
sono identificabili dalla sigla o in carenza di tale requisito, dall’esame
dello statuto finalizzato alla focalizzazione dei promotori o fondatori. La
individuazione delle qualifiche, come già anticipato dalla circolare n. 41, va
fatto avendo quale parametro di riferimento le figure professionali previste
nei contratti ed accordi collettivi applicati o nel regolamento. Tali soggetti
sono tenuti, comunque, (come, del resto, anche i piccoli Enti pubblici non
economici) a differenza dei piccoli datori di lavoro, a presentare il prospetto
informativo alla cadenza prestabilita (31 gennaio con “fotografia”
dell’organico al 31 dicembre dell’anno precedente): è soltanto l’obbligo che
scatta nel caso di una nuova assunzione. E’ appena il caso di ricordare come la
Corte di Cassazione con sentenza a Sezioni Unite (Cass. S.U., n. 2569 del 25
marzo 1988) ne sancì la piena assoggettabilità anche sotto la vigenza della
legge n. 482/1968.
L’ultimo
comma dell’art.2 offre un occhio di riguardo agli istituti scolastici
religiosi, agli Enti ed alle associazioni di arte e cultura che operano senza
fine di lucro: la quota di riserva si calcola, successivamente, alla verifica
di possibilità di collocamento mirato sul personale tecnico-esecutivo o
amministrativo.
Modalità di
computo della quota di riserva. Esclusioni.
L’art.
3 del regolamento fornisce (confermando alcune interpretazioni già individuate
in sede amministrativa), gli elementi per il computo della quota di riserva,
integrando quanto già affermato dall’art. 4, comma 1, della legge n. 68/1999.
Conseguentemente, sono esclusi dalla base di computo:
a)
i dirigenti. Tale qualifica si deve intendere “rigida” nel senso che
non vi rientrano sia i quadri che i funzionari direttivi. Questa
interpretazione fu già seguita dal Ministero del Lavoro con la circolare n.
89/1991 che fece proprio un parere espresso dalla seconda sezione del Consiglio
di Stato il 27 marzo 1991;
b)
i soci lavoratori delle cooperative di produzione e lavoro. La dizione
prescelta fa riferimento alla coesistenza dei due requisiti, pur se acquisiti
in tempi diversi. La non computabilità adottata in un momento in cui
l’orientamento legislativo e quello giurisprudenziale tengono a parificare
sempre di più la figura del socio-lavoratore a quella del dipendente (si veda,
da ultimo, l’art. 7, comma 17, delle legge n. 388/2000), appare
incomprensibile, atteso che potrebbe riverberare effetti “distorsivi” nelle
gare di appalto e di concessioni per le quali l’art. 17 della legge n.
68/1999 prevede l’ottemperanza alle
prescrizioni della normativa sui disabili. Negli appalti di grandi dimensioni
il mancato calcolo nella base di computo dei soci-lavoratori potrebbe esser foriero
di disparità nei riguardi delle imprese ove non esistono tali figure. Il
riferimento specifico alle cooperative di produzione e lavoro, sembrerebbe
escludere quelle miste, di consumo ed agricole, pur se un orientamento, non
ancora formalizzato del Ministero del Lavoro, parrebbe propendere per una
interpretazione estensiva;
c)
gli assunti con contratto a termine non superiore a nove mesi. Occorre,
innanzitutto, ricordare come per effetto dell’art. 2,comma 3, del Regolamento,
le sostituzioni di lavoratori assenti con diritto alla conservazione del posto,
nelle imprese dimensionate tra le 15 e le 35 unità, non debbano essere
considerate nuove assunzioni, anche se varcano i 9 mesi.
La
disposizione, così come è scritta, rischia di riverberare negativamente i
propri effetti sui contratti a termine dei lavoratori in mobilità, consentiti
dall’art. 8, comma 2, della legge n. 223/1991, per un massimo di 12 mesi, anche
al di fuori delle ipotesi previste dalla legge n. 230/1962 e con il riconoscimento degli stessi sgravi
contributivi previsti per gli apprendisti.
La computabilità (se si supera il limite dei 9 mesi) potrebbe spingere
qualche datore di lavoro a fissare un termine più breve di quello massimo;
d)
i lavoratori assunti a tempo indeterminato e parziale. La loro
computabilità in proporzione all’orario contrattuale è oggi specificatamente
prevista dall’art. 6 del D.L.vo n. 61/2000;
e)
i lavoratori assunti con contratto di formazione e lavoro. La loro non
computabilità discende dall’art. 3, comma 10, della legge n.863/1984 e dura
fino alla eventuale trasformazione a
tempo indeterminato, dopo la quale vanno considerati, a tutti gli effetti,
nell’organico;
f)
i lavoratori assunti con rapporto di apprendistato. Il discorso è del
tutto analogo a quello fatto al punto e)
e la loro computabilità discende dall’art. 21, comma 7, della legge
n.56/1987;
g)
i lavoratori assunti con contratto di reinserimento. La disposizione di
riferimento si trova nell’art.20, comma 4, della legge n.223/1991;
h)
i lavoratori interinali utilizzati dall’impresa “cliente”. Ciò è la
diretta conseguenza della considerazione che tali soggetti non sono dipendenti
del datore di lavoro “utilizzante”, ma dell’azienda fornitrice;
i)
i lavoranti a domicilio. Essi furono già esclusi dal computo “ex lege”
n.482/1968 per effetto di un orientamento amministrativo e giurisprudenziale
consolidati;
l)
i lavoratori assunti impiegati all’estero, per tutta la durata
dell’attività. Il chiarimento è in linea con quanto già sostenuto dal Ministero
del Lavoro dal 1982 e recepito dalla circolare n. 4/2000;
m) i lavoratori già assunti ai
sensi delle norme sul collocamento obbligatorio. L’art.18, comma 1, della legge
n. 68/1999 ne ribadisce la loro compatibilità ai soli fini dell’assolvimento
dell’obbligo.
n)
Gli orfani, i coniugi superstiti ed i profughi. Sono esclusi, recita il
comma 1 dell’art. 3, nei limiti della percentuale (1%) prevista dal comma 2
dell’art.18 della legge n. 68/1999. C’è da sottolineare, tuttavia, come in via
transitoria e, comunque, non oltre il 2 dicembre 2002, l’art. 11, comma 2, del
Regolamento stabilisca che i datori di lavoro pubblici e privati possano
computare nella quota obbligatoria di riserva tutti i lavoratori già occupati
in base alla previgente normativa sul collocamento obbligatorio. Ciò significa
che, ad esempio, tutti, a prescindere dalla categoria, concorrono alla
copertura dell’aliquota complessiva del 8% (7% + 1%) nelle imprese che occupano
più di 50 dipendenti;
o)
I lavoratori già utilizzati nei lavori socialmente utili o di pubblica
utilità assunti in organico presso datori di lavoro pubblici e privati. Il DPR
n. 333/2000 non ne parla, tuttavia, si ha motivo di ritenere che gli stessi,
per effetto dell’art.7, comma 4, del D.L.vo n. 81/2000, non debbano essere
computati, così come avviene per gli assunti con contratto di reinserimento;
p)
I lavoratori utilizzati con piani di inserimento professionale, con
borse lavoro, con progetti di pubblica utilità, con rapporti di tirocinio e con prestazione di lavoro autonomo,
seppur coordinato e continuativo. Anche per tali soggetti, non essendo stato
formalizzato alcun rapporto subordinato, non c’è compatibilità.
Il
comma 2 dell’art.3 del DPR n. 33/2000 parla dei lavoratori divenuti inabili
alle proprie mansioni a seguito di infortunio e malattia con una percentuale
almeno pari al 60%. Essi sono esclusi dalla basi di computo, sono calcolati
nella percentuale di riserva e sono ascrivibili alla quota parte di assunzioni
da effettuare con richiesta numerica (nelle aziende con un organico superiore
ai 50 dipendenti è pari al 40%).
Due
considerazioni si rendono necessarie: la prima è che l’inabilità va
riconosciuta unicamente dalla commissione medica prevista dall’art.1, comma 4,
della legge n. 68/1999, la seconda concerne, invece, la responsabilità in
ordine al fatto invalidante. Se esso discende da un comportamento imputabile al
datore di lavoro, accertato in sede giudiziale, il lavoratore non può essere
computato nell’aliquota d’obbligo. Ma cosa succede nelle more del giudizio
definitivo? Si ha ragione di credere che in pendenza dello stesso il disabile,
possa, comunque, essere calcolato nella riserva. Ovviamente, sarà cura di chi
ha interesse, fornire all’Ufficio della Provincia tutte le informazioni
relative.
Il
comma 3 è strettamente collegato al precedente e riguarda il caso in cui
l’inabilità riscontrata sia talmente grave da non consentire l’adibizione in mansioni equivalenti od inferiori ( con
la conservazione del trattamento economico più favorevole). In questa ipotesi
il lavoratore può esser, legittimamente, licenziato, ma l’Ufficio della
Provincia provvede, immediatamente, all’invio, con precedenza, presso altro
datore di lavoro ove il soggetto potrà, proficuamente, esser assegnato a
mansioni compatibili con le proprie residue capacità. Ciò postula, uno stretto
raccordo tra l’Ente addetto al collocamento obbligatorio e l’impresa “cedente”.
La
normativa testé descritta si applica “in toto” anche per coloro che dopo
l’assunzione si sono infortunati sul lavoro e hanno subito una menomazione per
malattia professionale. Quel che cambia è la percentuale di invalidità
(riconosciuta, in questo caso, dall’INAIL): essa deve essere superiore al 33%.
Il
comma 5 consente ai datori di lavoro pubblici e privati, con un organico fino a
35 dipendenti, di computare come unità intera il disabile assunto a tempo
parziale purché lo stesso abbia un “minus” superiore al 50%, od una invalidità
ascrivibile almeno alla quinta categoria ex tabella allegata al DPR n.
246/1997.La disposizione, che rappresenta, ai fini della contabilità “in
proporzione”, una deroga all’art. 6 del D.L.vo n. 61/2000, sembra raffigurare
una “ingiustizia legale” nei confronti dei disabili con percentuale ricompresa
tra il 46% e il 50% che hanno oggettivamente, una “chance” occupazionale in
meno.
Il
comma 6 offre una interpretazione chiara su come si deve intendere, ai fini del
calcolo, il computo dei 9 mesi presso i datori di lavoro pubblici e privati che
svolgono attività di carattere stagionale. Il calcolo si fa sulla base delle
giornate lavorate effettivamente durante l’anno solare (1° gennaio – 31 dicembre),
anche se non continuative. La dizione adottata ricomprende sicuramente,
sicuramente, le attività ricomprese nel D.P.R. n. 1525/1963, ma anche quelle
con “incrementi stagionali” ed è
riferibile anche al settore agricolo.
Il
comma 7 fornisce, poi, una interpretazione esplicativa alla disposizione che
concerne i partiti politici e le associazioni, anche quelle senza fini di lucro
(art. 3, comma 3, della legge n. 68/1999): essa si applica anche agli Istituti
pubblici di assistenza e beneficenza che sono soggetti all’obbligo nel caso di
nuova assunzione.
Sospensione degli obblighi
L’art.
4 del Regolamento fissa le modalità per usufruire della sospensione degli
obblighi occupazionali che avviene in caso di intervento di CIGS o di contratto
di solidarietà difensiva, proporzionalmente
alla sospensione e nel solo ambito provinciale di concessione, o, allorquando
c’è una procedura di mobilità che si conclude con almeno 5 licenziamenti. In
tale ultima ipotesi, la sospensione degli obblighi dura fin quando persiste il
diritto alla riassunzione dell’ultimo licenziato (12 mesi).
La
procedura prevista dall’art. 4 sembra far riferimento unicamente ai primi due
casi. Il datore di lavoro deve comunicare al servizio provinciale la
sussistenza del requisito sospensivo, allegando il decreto di riconoscimento
della condizione. La sospensione opera per un periodo pari alla durata dei
trattamenti e termina alla scadenza fissata nel provvedimento. Entro i 60
giorni successivi il datore di lavoro deve presentare richiesta di avviamento
delle unità carenti. Può succedere, tuttavia, che il datore di lavoro sia in
attesa di emanazione del provvedimento di CIGS o di solidarietà. In tal caso
può ottenere dal servizio provinciale una sospensione temporanea non superiore
a 3 mesi, rinnovabile una sola volta. La sospensione degli obblighi
occupazionali può riguardare anche gli orfani, i coniugi superstiti ed i
profughi.
La
disposizione merita un commento.
Essa
intende disciplinare, alla luce della rigidità della casistica normativa,
l’istituto della sospensione recuperando, per certi versi, quel potere che,
sotto la vigenza della legge n. 482/1968, la circolare n. 64/1996 aveva fornito
ai Dirigenti delle Direzioni provinciali del Lavoro. Ne è palese testimonianza
il provvedimento trimestrale di sospensione, in attesa del decreto
ministeriale: c’è, tuttavia, da osservare come, per effetto dell’art. 8 del
D.P.R. n. 218/2000 i termini di attesa per la concessione si siano, di molto,
ristretti (in linea di massima, 30 giorni dalla data di ricezione della domanda
da parte della divisione XI^ della
Direzione Generale della Previdenza del Ministero del Lavoro).
L’art.
4 non tratta l’ipotesi collegata ai licenziamenti collettivi. Ciò non esclude,
tuttavia, la necessità di un raccordo tra il datore di lavoro ed il servizio
provinciale per il collocamento obbligatorio, non dimenticando, altresì, che
per effetto dell’art. 3, comma 2,, del D.L.vo
n. 469/1997, presso la Regione(o Provincia da esso delegata) si svolge,
ora, l’esame congiunto di mediazione pubblica a livello locale sia per la CIGS
che per la procedura di mobilità, prevista dall’art. 4 della legge n. 223/1991,
prima affidato alle Direzioni provinciali del Lavoro.
Altre
considerazioni critiche riguardano il concetto di crisi (alla base della sospensione
temporanea) che non sempre è riferibile ad una procedura collettiva di
riduzione di personale o ad un intervento straordinario: ci sono anche altri
strumenti che lo denotano (dimissioni incentivate, trasformazioni a tempo
parziale, demansionamenti, ecc.). Limitare la sospensione alla ipotesi di
“almeno 5 licenziamenti” (la legge n. 223/1191 richiede la sussistenza di tale
requisito all’apertura della procedura e non alla fine) appare estremamente
riduttiva e tale da indurre taluni datori di lavoro a porre in essere
comportamenti rigidi nel corso dell’iter procedimentale, al fine di ottenere
una sospensione “legale”.
Compensazioni territoriali.
L’art.
5 affronta il problema della compensazione territoriale sia in ambito locale
che in quello nazionale. L’istituto, già ampiamente normato sotto la vigenza
della legge n. 482/1968, prevede quali soggetti autorizzatori, rispettivamente
il servizio provinciale ove c’è la sede legale e la Direzione Generale per
l’Impiego del Ministero del Lavoro. L’iter, attuabile dai datori di lavoro
privati, è sostanzialmente analogo. L’istanza, adeguatamente motivata (es.
espansione produttiva in alcune realtà piuttosto che in altre) deve essere
valutata sia alla luce della situazione organizzativa dell’impresa che del
numero degli iscritti nelle liste del collocamento obbligatorio nel territorio.
Il provvedimento va emanato, sentiti gli altri uffici interessati, entro 150
giorni, trascorsi i quali senza che sia intervenuto alcun atto interruttivo, la
domanda si intende accolta.
La
procedura è, sostanzialmente, analoga se la compensazione avviene a livello
nazionale. La Direzione Generale per l’Impiego, cui va inviata copia anche
dell’ultimo prospetto informativo, funge da raccordo tra i vari uffici
interessati chiedendo informazioni alle Regioni le quali le debbono far
pervenire almeno 60 giorni prima della scadenza del termine massimo fissato per
l’emanazione del provvedimento. Anche qui, vige la regola del
silenzio-accoglimento.
L’ultimo
comma dell’art. 5 riguarda i datori di lavoro pubblici: essi possono effettuare
la compensazione in ambito regionale, automaticamente, comunicando, ovviamente,
le loro determinazioni ai servizi provinciali.
Modalità di assunzioni
obbligatorie.
L’art.
6 del D.P.R. n. 333/2000 affronta il problema della ripartizione delle
assunzioni obbligatorie ancora da effettuare, partendo dalla distinzione tra
numeriche e nominative formulata dall’art. 7, comma 1, della legge n. 68/1999.
La
richiesta è nominativa per:
a)
le assunzioni cui sono tenuti i datori di lavoro privati che occupano
da 15 a 35 dipendenti, nonché i partiti politici, le organizzazioni sindacali e
sociali e gli enti da loro promossi: con tale ultima definizione si intendono
quelle strutture ove è rinvenibile la sigla del partito o dell’organizzazione
sindacale o sociale che le ha promosse (es. patronati): mancando tale
requisito, occorre far riferimento allo statuto per individuare tali organismi
tra i promotori od i fondatori;
b)
il 50% delle assunzioni cui sono tenuti i datori di lavoro che occupano
da 36 a 50 dipendenti;
c)
il 60% delle assunzioni cui sono tenuti i datori sovradimensionati alle
50 unità.
Il
Regolamento chiarisce che se il personale assunto nella quota di riserva ha già
raggiunto la percentuale da soddisfare con avviamenti numerici (è il 40% nelle
aziende con oltre 50 dipendenti), la quota residua può essere assorbita con
richiesta nominativa. Tale principio vale anche per le “medie imprese” (tra 36
e 50 dipendenti) le quali se hanno già in forza una unità lavorativa computabile,
possono assumere la restante nominativamente.
Anche
in questo caso è opportuna una riflessione.
L’attuale
sistema di ripartizione percentuale è diverso rispetto a quello individuato
nella legge n. 482/1968: lì era formalmente numerico, ma sostanzialmente
nominativo per effetto dell’art.16, comma 6, il quale consentiva al datore di
lavoro di assumere nominativamente il personale di concetto, quello di fiducia,
quello specializzato e qualificato. In pratica, rimanevano fuori dalla scelta
datoriale unicamente i disabili generici. Ovviamente, laddove era l’ufficio ad
operare gli avviamenti, questi non potevano altro che essere numerici.
Sotto
l’aspetto concreto, quindi, la norma sembrerebbe più rigida rispetto al
passato, in un momento in cui, attraverso lo strumento dell’assunzione diretta,
si tende a facilitare l’incontro immediato tra le parti. Tuttavia, l’attuale
ripartizione percentuale numerico-nominativa non sembra così negativa, in
quanto è cambiata la logica alla base del collocamento obbligatorio: si parla,
infatti, di “inserimenti mirati” ove un grande spazio dovranno avere le
convenzioni ex art. 11 della legge n. 68/1999, finalizzate anche ad un
adempimento “cadenzato” degli obblighi occupazionali attraverso varie tipologie
contrattuali e “restringimenti” dell’area della numericità. In tale ottica, la
consistenza del “pacchetto numerico” rappresenta uno strumento di
contrattazione in mano all’organo provinciale ed al comitato tecnico, utile per
la trattativa che dovrà giungere alla redazione ed alla sottoscrizione
dell’accordo convenzionale.
Un
altro problema che si pone e che il Regolamento non ha affrontato è quello
concernente la possibilità dell’assunzione di un disabile attraverso l’istituto
del passaggio diretto ed immediato. La legge n. 68 non ne parla, ma anche la n.
482 non vi faceva alcun riferimento: esso era stato introdotto, in via
amministrativa, dalla circolare n. 89/1985, per risolvere situazioni
contingenti legate a crisi occupazionali e poi, allargato, con rispetto di
alcune modalità, dalla circolare n. 162/1996.
Ad
avviso di chi scrive, non ci sono motivi particolari per negarne
l’ammissibilità: ovviamente, essendoci una scelta diretta del datore di lavoro,
l’assunzione dovrà essere ascritta alla percentuale riservata agli avviamenti
nominativi. Piuttosto, sembra opportuno praticare, prima del passaggio diretto,
la strada della conferma dello stato invalidante, vieppiù necessaria se il
lavoratore fu, a suo tempo, assunto con una percentuale ricompresa tra il 34%
ed il 45%, che oggi non è più ritenuta sufficiente per il riconoscimento
dell’inabilità.
Avviamento
L’art.
7 del Regolamento interviene su alcune modalità relative alla fase di
avviamento attraverso la struttura pubblica chiarendo alcuni aspetti
procedurali.
Con
il comma 1 si chiarisce che i 60 giorni entro i quali deve essere inoltrata la
richiesta di avviamento prevista dall’art. 9, comma 1, della legge n. 68/1999,
decorrono dal giorno successivo a quello in cui sorge l’obbligo di assunzione.
Ciò vale anche nella ipotesi (comma 3) in cui si sia risolto il rapporto di
lavoro con un disabile: il datore di lavoro è anche tenuto, al fine di
agevolare la sostituzione con altro soggetto avente diritto, a comunicarlo
“agli uffici competenti”.
Sul
punto, si rendono necessarie alcune considerazioni.
La
prima, estremamente importante ai fini dell’eventuale provvedimento
sanzionatorio previsto dall’art. 15, comma 4, della legge n. 68, riguarda il
computo dei 60 giorni: esso va fatto secondo le modalità previste dall’art.
2963 c.c., non calcolando il “dies a quo” e, in caso di scadenza in un giorno
festivo, con proroga di diritto alla giornata successiva.
La
seconda, riguarda la comunicazione della risoluzione del rapporto agli uffici
del servizio provinciale entro 10 giorni: l’eventuale “sforamento” del termine
non è sanzionato, mentre lo è (da £. 100.000 a £. 300.000) la mancata
comunicazione dell’avvenuta cessazione del rapporto entro 5 giorni dalla
cessazione al centro per l’impiego della Provincia, cosa che avviene per tutti i
lavoratori, a prescindere dalla disabilità. Così come è scritta, la
disposizione prefigura un doppio adempimento di analogo contenuto, sfalsato nel
termine massimo di qualche giorno, nei confronti di uffici dello stesso
servizio provinciale, cosa che si potrebbe evitare attraverso forme di raccordo
interno tra gli stessi.
La
terza considerazione riguarda il concetto di richiesta di avviamento. Come è
noto, la dizione adottata dall’art. 9, comma 3, della legge secondo la quale la
stessa si intende presentata “anche attraverso l’invio agli uffici competenti”
ha inteso superare un orientamento giurisprudenziale consolidatosi sotto la
vigenza della legge n. 482/1968, secondo il quale “la richiesta di avviamento
costituisce indefettibile presupposto di legittimità dell’atto di avviamento e
non può essere confusa con la denuncia del personale occupato” (Cass., 16
maggio 1998, n. 4953). La previsione del comma 1 dell’art. 9 sembra far,
innanzitutto, riferimento ad un obbligo “sopravveniente” successivo alla presentazione
del prospetto informativo.
I
commi 2 e 4 riguardano, invece, i datori di lavoro pubblici ed affrontano,
esclusivamente, il problema per quel che concerne le assunzioni che
presuppongono rapporti con il servizio provinciale, tralasciando quelli per i
quali occorre seguire la procedura concorsuale.
Essi
debbono rispettare, ai fini della richiesta di avviamento a selezione, lo
stesso termine di 60 giorni previsti per i privati, ma esso deve esser
preceduto da una verifica della sussistenza di condizioni non ostative previste
dall’ordinamento. Ciò significa che, in presenza, ad esempio, di “blocchi nelle
assunzioni” previsti da leggi, non si può inoltrare la richiesta.
La
richiesta di avviamento a selezione, per le qualifiche ove è previsto il solo
requisito della scuola dell’obbligo, avviene seguendo le modalità individuate
dall’art. 36, comma 2, del D.L.vo n. 29/1993, come modificato dall’art. 22,
comma 1, del D.L.vo n. 80/1999. L’avviamento a selezione è regolamentato da due
D.P.R. applicativi il n. 487/1994 ed il n. 246/1997. Vale la pena di ricordare
alcuni passaggi importanti:
a)
va seguito l’ordine di graduatoria per qualifica e va segnalato un
numero di disabili pari ai posti da ricoprire;
b)
le prove selettive debbono essere espletate entro 45 giorni dall’avviamento:
entro i 5 giorni successivi ne va comunicato l’esito al servizio provinciale.
E’
prevista una sospensione temporanea per 50 giorni dagli avviamenti (art. 4,
comma 3, D.P.R. n. 246/1997), trascorsi i quali il disabile può essere avviato
ad altra selezione anche se quella precedente non è terminata;
c)
la chiamata diretta nominativa è ammessa per il coniuge superstite e
per i figli del personale delle forze dell’ordine, dei vigili del fuoco, della
polizia municipale, deceduto in servizio, per le vittime del terrorismo e della
criminalità organizzata, con applicazione per queste ultime di quanto previsto
dalla legge n. 407/1998, modificata, sul punto, dall’art. 82, comma 9, della
legge n. 388/2000;
d)
la richiesta nominativa è ammessa nell’ambito delle convenzioni
stipulate ex art. 11 della legge n. 68/1999.Il Regolamento chiarisce che le
stesse debbono rispettare criteri di trasparenza, avendo quale parametro di
riferimento i programmi di inserimento mirato. La convenzione (ciò si ricava
anche dal dettato letterale dell’art. 11) riguarda soltanto le qualifiche
soggette ad avviamento numerico e non quelle sottoposte a procedura
concorsuale. Il riferimento a criteri di trasparenza è dettato dalla
preoccupazione che la nominatività produca effetti “distorsivi”, facendo
rientrare dalla finestra ciò che il D.L.vo n. 29/1993 ha abolito. La
trasparenza dovrebbe essere correlata a situazioni di oggettiva linearità,
riscontrabili, ad esempio, in una scelta nominativa tra alcuni soggetti avviati
dalle liste presso l’Ente pubblico per percorsi formativi o di tirocinio.
L’abrogazione
dell’art. 12 della legge n. 482/1968 che imponeva percentuali di riserva obbligatorie nelle carriere
esecutive ed ausiliarie in favore di alcune categorie di disabili ha, come
conseguenza diretta, che gli Enti pubblici possono rideterminare le proprie
piante organiche, non prevedendo più, necessariamente, un certo numero di
postazioni per basse qualifiche, non rispondenti ad un assetto funzionale più
consono alle nuove realtà.
Il
comma 9 dell’art. 7 del Regolamento è strettamente correlato ai precedenti in
quanto si riferisce agli orfani, ai coniugi superstiti ed ai profughi per i
quali, in via transitoria, è prevista dall’art. 18, comma 2, della legge n. 68,
una riserva dell’1%: a tali categorie si applica la stessa procedura prevista
per i disabili di analogo profilo professionale.
L’art.
7 del Regolamento non tocca l’argomento delle procedure concorsuali. Per
completezza di trattazione occorre, brevemente, ricordare come i disabili possano
partecipare a tutti i concorsi previsti nel pubblico impiego con la sola
eccezione di quei profili professionali, individuati con DPCM (non ancora
emanato) che non ne permettono l’utilizzazione e dei servizi operativi di
polizia e della protezione civile (art. 3, comma 4, della legge n. 68/1999). I
disabili idonei possono essere assunti a copertura della quota d’obbligo ed
anche se non risultano disoccupati (ciò, in precedenza, era, secondo l’art. 19
della legge n. 482/1968 un requisito essenziale) ed oltre i limiti riservati
nel bando.
La
nuova regolamentazione non tocca le discipline speciali come quella, ad
esempio, prevista per i docenti non vedenti, dall’art. 61 della legge n.
270/1982: essi godono di una riserva del 2% dei posti da ricoprire e possono
esercitare un diritto di precedenza nella scelta delle cattedre. A tal
proposito è interessante ricordare come, proprio per le graduatorie dei docenti
e dei posti riservati ai disabili il Ministero della Pubblica Istruzione abbia,
con circolare n. 248 del 7 novembre 2000, al momento, “accantonato” i posti
riservati delle c.d. “graduatorie permanenti”, chiedendo un parere al Consiglio
di Stato circa il comportamento da seguire. Il problema sul quale tale organo è
chiamato a pronunciarsi riguarda le modalità di applicazione della legge n. 68:
le graduatorie permanenti vanno considerate come unitarie, seppur distinte in
fasce, oppure i vari scaglioni vanno ritenuti come autonomi e del tutto
indipendenti? Nel primo caso l’unicità consentirebbe l’assunzione nei limiti
della riserva, a prescindere dalle fasce, nel secondo, se queste fossero
considerate a se stanti, i soggetti disabili potrebbero esser assunti soltanto
dopo la nomina di tutti i soggetti non riservatari.
Il
comma 5 dispone che l’assunzione nominativa del disabile psichico da parte di
un datore di lavoro privato, può avvenire soltanto a seguito di convenzione: si
tratta di un’ovvia forma di tutela nei confronti del soggetto minorato.
I
commi 6, 7 ed 8 si occupano specificatamente dell’ipotesi correlata alla
carenza di lavoratori in possesso della qualifica richiesta dai datori di
lavoro. Il servizio deve convocare “immediatamente” l’imprenditore per
individuare soluzioni alternative, sulla base anche della esistenza tra i
disponibili di lavoratori in possesso di qualifiche simili. Se ciò non sarà
possibile si dovrà giungere ad una convenzione ex art. 11 che contemplerà
ipotesi di tirocinio con individuazione preventiva dei soggetti disabili.
Se
il datore di lavoro non si presenta senza fornire alcuna plausibile motivazione
e, comunque, trascorsi 30 giorni ed anche nel caso in cui non sia stato
possibile giungere alla stipula di un accordo convenzionale, il servizio
procede agli avviamenti numerici, avendo quali parametri di riferimento sia le
schede professionali dei disabili che ogni informazione “estraibile” dal
prospetto informativo e dalla richiesta. Si tratta di un avviamento “ponderato”
che non potrà non tenere conto di una serie di elementi e che potrà presentare
aspetti di notevole criticità.
Se,
nonostante tutto, non è possibile, per causa non imputabile all’imprenditore,
procedere ad alcun avviamento, lo stesso è ammesso alla procedura prevista per
l’esonero parziale dall’art. 5, comma 4, della legge n. 68/1999 e disciplinato
dal D.M. n. 357/2000. Si tratta, comunque, di una ipotesi autonoma e diversa da
quella contemplata nella norma citata.
Anche
qui è d’obbligo qualche considerazione.
La
prima riguarda il significato da attribuire all’avverbio “immediatamente”. Non
c’è alcun riferimento temporale preciso per la convocazione in carenza di
soggetti qualificati secondo il CCNL applicato, ma si ritiene che esso debba
essere inteso in rapporto con l'esame del prospetto informativo, cosa che in
alcuni Uffici particolarmente "oberati" può avvenire a distanza di
qualche mese dall’invio.
La
seconda riguarda il contenuto della convenzione: l’accenno ai tirocini
formativi sta a significare che gli stessi potranno essere instaurati secondo
la procedura prevista dal D.M. n. 142/1998, che non si instaura alcun rapporto
di lavoro subordinato e che per tutta la durata degli stessi i disabili sono
computati nell’aliquota d’obbligo.
La
terza concerne il concetto di “causa non imputabile”. Ovviamente, la
valutazione generale non può prescindere dal comportamento del datore che deve
essere fattivo. La “non imputabilità” dovrebbe riferirsi, in via principale,
alla struttura aziendale altamente specializzata o particolarmente inidonea
allo “status” dei disabili.
Sistema sanzionatorio
L’art.
8 del regolamento disciplina alcuni aspetti delle sanzioni previste dall’art.
15 della legge n. 68. Dopo aver ricordato che l’attività di vigilanza e di
irrogazione delle sanzioni è di competenza delle Direzioni provinciali del
Lavoro, la disposizione afferma (comma 2) che i servizi del collocamento
trasmettono gli atti a queste ultime ai fini degli eventuali provvedimenti che,
è bene ricordarlo, pur riguardando le medesime fattispecie contemplate dalla
legge n. 482/1968, sono, ora , di natura amministrativa. I commi 3 e 4 aggiungono
che la sanzione per mancato invio del prospetto (L. 1.000.000, oltre a L.
50.000 per ogni giorno di ulteriore ritardo) non si applica ai piccoli datori
di lavoro, ai partiti, alle associazioni ed agli enti da loro promossi se non
effettuano nuove assunzioni, e che quella prevista per tutti i datori di lavoro
dal comma 4 dell’art. 15 (L. 100.000 per ogni giorno lavorativo di scopertura,
per causa imputabile al datore) riguarda, sia pure in via transitoria, anche la
mancata assunzione di orfani, coniugi superstiti e profughi. La “ratio” di tale
ultima previsione, non contenuta nella legge n. 68, è evidente: si tratta di
sanzionare, in via analogica, un eventuale comportamento omissivo del datore di
lavoro. Ma ciò da un punto di vista giuridico appare una forzatura in quanto
l’interpretazione estensiva di una fattispecie sanzionatoria non è ammessa
dall’art. 1, comma 2, della legge n. 689/1981.
Gli
importi delle sanzioni (compresi quelli derivanti dagli esoneri parziali anche
maggiorati) vanno in un capitolo destinato a finanziare il Fondo Regionale per
l’occupazione dei disabili: conseguentemente, ogni Regione deve fornire gli
estremi identificativi del tributo, senza i quali non è possibile procedere al
pagamento delle sanzioni.
Per
quel che concerne il concetto di “giorno lavorativo” occorre (il discorso è del
tutto analogo a quello concernente il contributo esonerativo) far riferimento,
“in primis”, alla previsione del CCNL e qualora esso preveda più opzioni (es.
orario multiperiodale, ecc.), prendere in considerazione la concreta realtà
aziendale. Altre soluzioni si potrebbero adottare: quella che considera
lavorativi, a prescindere dall’espletamento della prestazione, tutti i giorni
del calendario, con esclusione delle festività riconosciute “ex lege”, o quella
seguita dalla Regione Emilia-Romagna con la delibera di Giunta n. 1872 del 31
ottobre 2000, con la quale si ritiene che il computo debba essere effettuato
soltanto su 5 giorni settimanali (lunedì-venerdì), con esclusione delle
festività infrasettimanali e di quella del Santo Patrono. La soluzione
prescelta, tuttavia, dovrebbe essere uniforme su tutto il territorio e
discendere da una interpretazione amministrativa ministeriale.
Una
breve riflessione è necessaria sulla quantificazione degli importi relativi
alle violazioni: ci si trova di fronte a sanzioni “fisse” ma “progressive”, nel
senso che aumentano con il tempo, essendo correlate ad un comportamento
omissivo del datore di lavoro. Sotto l’aspetto operativo l’ispettore del lavoro
che ha accertato le infrazioni deve procedere alla quantificazione totale,
partendo dal momento in cui è insorto l’obbligo, fino al momento
dell’accertamento. Nella fase di notifica dell’illecito, l’importo è ridotto di
un terzo ex art. 16 della legge n. 689/1981, ma ove non avvenga, entro 60
giorni, il pagamento in misura ridotta, la Direzione Provinciale del Lavoro è
tenuta ad ingiungere, nella successiva ordinanza, l’importo totale della
sanzione.
Il
Regolamento di esecuzione non dice nulla di nuovo in merito alle inadempienze
specifiche delle Pubbliche Amministrazioni, per cui occorre far riferimento a
ciò che è stato stabilito al comma 3 dell’art. 15 ove si è affermato che ai
responsabili del procedimento individuati “ex lege” n. 241/1990 si applicano le
sanzioni penali, disciplinari ed amministrative previste dalle norme sul
pubblico impiego. Si è, in sostanza, responsabilizzato il Dirigente o chi,
all’interno dell’Ente pubblico, ha il potere di decidere: non dovrebbero essere
più tollerati comportamenti omissivi non giustificati dall’adempimento di
dettati normativi. C’è da dire, poi, che la dizione legislativa sembra avere
una portata generale: “inadempienze alle disposizioni della presente legge” è
una frase che genera responsabilità per il Dirigente pubblico che, ad esempio,
non richiede la certificazione di ottemperanza alle imprese che partecipano a
gare di appalto: quindi, è passibile di sanzioni anche al di fuori delle
ipotesi “canoniche” legate alla presentazione del prospetto ed alla richiesta di avviamento a selezione.
La
legge n. 68/1999, imponendo anche alle Amministrazioni dello Stato e gli Enti
pubblici a carattere nazionale ed interprovinciale, la presentazione del
prospetto informativo secondo le disposizioni dell’art. 2 del D.M. 22 novembre
1999, ha innovato radicalmente la procedura: prima. L’obbligo della denuncia
del personale in forza era assolto con il riepilogo inviato alla
Sottocommissione Centrale per il collocamento obbligatorio che aveva sede
presso il Ministero del Lavoro, ora i datori di lavoro pubblici con più sedi
anche in Regioni diverse, debbano trasmettere separatamente il prospetto di
competenza, riepilogando la situazione complessiva all’ufficio della Provincia
ove si trova la sede legale ( per i Ministeri si deve far riferimento alla
Provincia di Roma). Ma, allora, c’è una responsabilità diretta del Dirigente
periferico in ordine alla presentazione del prospetto? Ad avviso di chi scrive
essa grava in via primaria, sui Dirigenti Generali del Personale della sede
centrale cui spetta il potere decisionale sulle assunzioni, ma può riguardare
anche i Dirigenti periferici se ad essi è stato delegato l’onere della
presentazione del prospetto.
La
responsabilizzazione personale del dirigente pubblico nella piena attuazione
della legge n. 68/1999 (ovviamente, per quel che riguarda la propria sfera di
competenza) non è altro che la conseguenza di quanto, a partire dal D.L.vo n.
29/1993, si è venuto affermando da un punto di vista normativo. Basti pensare a
ciò che afferma l’art. 116, comma 11, della legge n. 388/2000, nella
Amministrazioni centrali e periferiche dello Stato e negli Enti locali il
Dirigente responsabile è sottoposto a sanzioni disciplinari ed è tenuto al
pagamento delle sanzioni e degli interessi nel caso di mancato o ritardato pagamento
di contributi dovuti alle gestioni previdenziali ed assistenziali.
Il
Regolamento non ha chiarito la portata dell’art.9, comma 8, della legge n. 68,
che ha suscitato alcune perplessità tra gli operatori: vi si afferma che il
rifiuto di un’assunzione comporta un rapporto all’autorità giudiziaria. Ciò
appare incomprensibile, se riferita alle imprese ed agli Enti pubblici
economici, in quanto la mancata assunzione è punita soltanto attraverso
l’irrogazione di una sanzione amministrativa. Probabilmente, la “residuità”
penale è riferibile unicamente ai responsabili delle Pubbliche Amministrazioni,
laddove sia rilevabile una fattispecie penale come l’abuso o l’omissione di
atti d’ufficio, previsti dagli artt. 323 e 328, comma 2, del codice penale.
Il
comma 5 affronta un argomento diverso, quello del certificato di ottemperanza
agli obblighi di legge previsto dall’art. 17 della legge n. 68, già
interpretato in via amministrativa dalle circolari n. 41/2000 e n. 79/2000.
La
disposizione appare estremamente cogente nei confronti delle imprese pubbliche
e private che partecipano a bandi per appalti pubblici od intrattengono
rapporti convenzionali o di concessione con Pubbliche Amministrazioni. A pena
di esclusione dalle gare occorre presentare, preventivamente, una dichiarazione
di regolarità seguita, successivamente, da una certificazione confirmatoria
rilasciata dagli Uffici del collocamento obbligatorio.
Il
contenuto della certificazione potrà essere:
a) di aver adempiuto agli
obblighi occupazionali;
b)
di essere in regola con il contributo esonerativo;
c)
di aver sottoscritto una convenzione e di essere in regola con il
programma “cadenzato” di assunzioni o di avere in corso, nel rispetto
dell’accordo stipulato ex art. 11 rapporti formativi o di tirocinio;
d)
di avere in corso un accordo convenzionale ex art. 12 con cooperative
sociali o con disabili liberi professionisti presso i quali sono,
temporaneamente, occupati disabili già assunti a tempo indeterminato
dall’impresa;
e)
di non aver adempiuto all’obbligo occupazionale per carenza di soggetti
disponibili (perché non avviati dall’Ufficio della Provincia, perché non in
possesso della qualifica richiesta, perché rinunciatari, ecc.).
L’art.
17, così come è scritto, non sembra proprio in regola con le norme sulla
semplificazione amministrativa: l’impresa, dopo aver presentato la
dichiarazione di ottemperanza, è tenuta a produrre anche il certificato
dell’organo provinciale attestante il rispetto della legge. Era difficile
pensare ad autocertificazioni, controllabili “ a posteriori” dagli organi
pubblici cui sono dirette, attesochè si tratta di verificare le singole
situazioni coinvolgendo altri Enti pubblici, quali sono gli Uffici delle
Provincie?
La
certificazione deve essere esauriente e contenere indicazioni anche sul contenuto
del prospetto informativo. Se il datore di lavoro opera in più provincie
l’attestazione deve essere rilasciata, secondo l’art. 8, comma 5, del
Regolamento, dal servizio per il collocamento obbligatorio ove insiste la sede
legale dell’azienda.
C’è,
poi, un problema di natura fiscale che va affrontato: è quello concernente il
fatto se l’istanza dell’imprenditore va redatta in bollo e, a sua volta, se
l’attestazione va rilasciata in bollo. Qui non ci sono disposizioni o deroghe
particolari come in altri casi, per cui occorre far riferimento alla normativa
generale: l’obbligo del bollo deve essere assolto tutte le volte in cui la
certificazione deve essere prodotta.
La
disposizione adoperata dal Legislatore “ottemperanza alle norme della presente
legge “, appare particolarmente ampia: essa sembra riverberare un rispetto
delle disposizioni prima e durante l’espletamento dell’appalto acquisito. Ciò
potrebbe postulare un controllo da parte dell’Ente pubblico durante
l’esecuzione del contratto sì da giungere, in casi particolarmente gravi, anche
alla risoluzione dello stesso.
Il
problema della regolarità riguarda, essenzialmente, imprese edili,
d’impiantistica, di pulizia e di ristorazione ove, per le particolari
condizioni di attività, una collocazione dei disabili appare alquanto
problematica, ma anche istituti di credito che partecipano alle gare d’appalto
per l’acquisizione dei servizi di tesoreria comunale.
La
circolare n. 79 ha cercato di risolvere un problema operativo, molto sentito da
operatori che partecipano, quasi giornalmente, a numerosi appalti in più zone
del Paese, i quali, stando al tenore letterale della norma, dovrebbero esibire
ogni volta un il certificato di ottemperanza con una data antecedente quella
del bando. La nota esprime il parere (che ci si augura non sia disatteso dagli
Enti appaltanti) che in occasione di ogni partecipazione a gare d’appalto i
datori di lavoro interessati siano tenuti a presentare la certificazione di cui
all’art. 17, rilasciata dai competenti uffici, accompagnata - qualora la
medesima risalga a data antecedente a quella del bando di gara (comunque nel
limite di 6 mesi) – da una dichiarazione sostitutiva del legale rappresentante
che conferma la persistenza, ai fini dell’assolvimento degli obblighi di cui
alla legge n. 68/1999, della situazione certificata dalla originaria
attestazione dell’ufficio competente.
Graduatorie
L’art.
9 del regolamento afferma che fin quando le Regioni non adotteranno criteri e
modalità nuove per la formulazione di una graduatoria unica, restano valide
quelle precedenti, senza la distinzione per categorie. La scheda professionale
per i disabili già iscritti è
predisposta dal comitato tecnico sulla base degli elementi in possesso
dell’Ufficio.
Saranno
le Regioni ad attribuire i punteggi di valutazione dei criteri (ferma restando
la loro possibilità di individuarne altri) che sono:
a) anzianità di iscrizione
negli elenchi del collocamento obbligatorio;
b)
condizione economica;
c)
carico familiare;
d)
difficoltà di locomozione sul territorio.
Ciò
vale per gli avviamenti nel settore privato: nel pubblico i criteri restano
quelli contenuti nella tabella allegata al D.P.R. n. 246/1997, pur se le
Regioni, per singole realtà (come si evince dalla proposta che deve pervenire
dal comitato tecnico, presente in ogni provincia), potranno individuare
ulteriori elementi di valutazione.
La
configurazione adottata dal Legislatore ed il Regolamento di esecuzione
postulano graduatorie diverse da Regione a Regione in quanto è stata lasciata a
questi Enti la possibilità di attribuire “pesi” diversi ai vari criteri,
oltreché di crearne ulteriori. Ciò avrà come conseguenza che, in caso di
trasferimento, un lavoratore potrebbe avere un punteggio rideterminato
correlato, ad esempio, ad una valutazione diversa dell’anzianità di iscrizione.
Forse
si poteva pensare ad una graduatoria unica che facesse, in via generale, propri
i criteri del D.P.R. n. 246/1997 ma così non è stato: anzi, proprio per
esaltare le peculiarità locali si è stabilito che anche per il settore pubblico
possono essere introdotti altri elementi di valutazione.
La
formulazione adottata dall’art. 9 del Regolamento e le specificazioni già
inserite nell’art. 8 della legge n. 68, consentono di fare chiarezza su alcuni
punti.
Innanzitutto,
va ricordato che nel requisito “condizione economica” non possono essere
ricomprese le prestazioni a carattere risarcitorio percepite in conseguenza
della perdita della capacità lavorativa.
Gli
elenchi (come del resto, i prospetti informativi inviati dai datori di lavoro)
sono pubblici, mentre le schede individuali dei disabili, ove sono riportate le
propensioni, le capacità e le menomazioni, sono redatte dai comitati tecnici
nel rispetto della “privacy”.
I
lavoratori licenziati per riduzione collettiva di personale o per giustificato
motivo oggettivo, mantengono la posizione in graduatoria che avevano nel
momento in cui furono inseriti in azienda: si tratta di un’ovvia priorità,
riconosciuta dal comma 5 dell’art. 8 della legge n. 68.
C’è,
infine, il problema dell’aggiornamento della graduatoria che né la legge, né il
Regolamento hanno affrontato: l’art. 17, comma 1, lettera b), della legge n.
482/1968 prevedeva una carenza trimestrale. Nel silenzio si deve ritenere che
l’inserimento avvenga immediatamente.
Convenzioni tra datori di lavoro
privati, cooperative sociali o disabili liberi professionisti e servizio
competente.
L’art.
10 del regolamento detta le modalità operative per l’applicazione concreta
dell’art. 12 della legge n. 68: con esso prende corpo la possibilità di
inserire nel rapporto convenzionale disciplinato in via generale dall’art. 11,
altri soggetti come le cooperative sociali ed i disabili liberi professionisti,
regolarmente iscritti agli albi, pur se attivi come ditta individuale.
L’art.
1, comma 1, lettera b) della legge n. 381/1991 individua le cooperative sociali
che possono sottoscrivere gli accordi: esse sono quelle che hanno “lo scopo di
perseguire l’interesse generale della comunità alla promozione umana ed
all’integrazione sociale dei cittadini attraverso lo svolgimento di attività
diverse – agricole, industriali, commerciali o di servizi – finalizzate
all’inserimento lavorativo delle persone svantaggiate”.
Sia
le cooperative che i disabili liberi professionisti debbono essere iscritti
rispettivamente all’Albo Regionale ed a quello Professionale da almeno un anno.
Il
coinvolgimento di tali soggetti avviene attraverso un accordo mediante il quale
il datore di lavoro, dopo aver assunto a tempo pieno ed indeterminato il
disabile, lo impiega presso la cooperativa od il libero professionista per un
periodo massimi di un anno, prorogabile per altri 12 mesi. Trascorso tale
termine, recita il comma 3 dell’art. 10, il datore di lavoro, su parere
conforme del comitato tecnico, può stipulare con la cooperativa sociale od il disabile
libero professionista, una nuova convenzione che tenga conto di ulteriori
esigenze formative.
La
retribuzione e gli oneri previdenziali ed assistenziali sono a carico della
cooperativa e del disabile libero professionista ai quali l’imprenditore dovrà
affidare commesse il cui importo non può essere inferiore a quello che consente
di onorare la parte economica e normativa del CCNL ed i conseguenti oneri
previdenziali e di svolgere le funzioni finalizzate all’inserimento lavorativo.
Altra condizione richiesta è che attraverso tale assunzione il datore di lavoro
“copra” interamente l’aliquota d’obbligo.
La
convenzione deve disciplinare le modalità della prestazione, la formazione
personalizzata, l’eventuale utilizzazione del disabile in attività diverse, e
individuare il CCNL applicabile.
L’accordo,
che non può interessare più di un disabile se il datore di lavoro occupa meno
di 50 dipendenti o, nel caso di imprese più grandi, un massimo del 30% dei
lavoratori da assumere, può riguardare anche un inserimento lavorativo dei
detenuti disabili e deve contenere anche i nominativi e le mansioni dei
soggetti da inserire, l’indicazione del percorso formativo personalizzato e le
forme di controllo sull’attività svolta. Le convenzioni non sono ripetibili per
lo stesso disabile, salvo che il comitato tecnico inserito nella commissione
provinciale di concertazione, non ritenga diversamente, avendo quale parametro
di riferimento le particolari difficoltà di inserimento.
Lo
schema di convenzione è sottoposto all’esame dell’INPS con il quale le Regioni
possono stipulare convenzioni-quadro finalizzate a disciplinare le modalità di
versamento dei contributi da parte dei disabili liberi professionisti e delle
cooperative sociali.
L’ultimo
comma dell’art. 10 del Regolamento demanda le verifiche periodiche sul
funzionamento delle convenzioni al servizio provinciale del collocamento
obbligatorio.
La
norme ed i chiarimenti esplicativi si prestano ad alcune considerazioni.
La
prima è che nell’ottica del “collocamento mirato”, la novità appare
estremamente condivisibile. Il disabile ha la possibilità nel corso dei 12 mesi
previsti di fare esperienza ed inserimento lavorativo in un ambiente più
consono alle sue condizioni psico-fisiche, senza essere sottoposto all’impatto
con una struttura che, sovente, tende a relegarlo ai margini. Le cooperative
sociali ed i disabili liberi professionisti hanno il compito di attenuare
l’impatto con le realtà lavorative e di facilitare le nuove relazioni con il
mondo produttivo. Trascorso il periodo “convenzionale” il disabile, già
assunto, è pronto per essere inserito. Da ciò ne consegue che durante tutta la
utilizzazione esso dovrà essere adibito, in prevalenza, a quelle mansioni che
andrà, poi, a svolgere in azienda. Gli esiti dell’andamento formativo vanno
comunicati all’imprenditore.
La
seconda considerazione riguarda il numero dei disabili da affidare alle
cooperative sociali e la posizione del datore di lavoro rispetto alla copertura
degli obblighi occupazionali: la norma è congegnata in maniera tale da non
porre in essere comportamenti “distorsivi”. Di qui la individuazione di un
numero percentuale non superiore al 30% degli assumendi, di qui la certezza
della copertura completa degli obblighi occupazionali.
La
terza considerazione riguarda la posizione del disabile: l’art. 12, comma 2,
lettera a), afferma che il disabile è assunto a tempo pieno ed indeterminato
dal datore di lavoro ma che la retribuzione e gli oneri assicurativi gravano sulla cooperativa o sul disabile
libero professionista cui l'imprenditore ha passato commesse di lavoro. Da un
punto di vista giuridico si ha una forma di distacco temporaneo, parzialmente
diversa come formulazione da quella già prevista nella nostra legislazione
dall’art. 8, comma 3, della legge n. 236/1993: qui con accordo sindacale per
evitare riduzioni di personale, uno o più lavoratori possono essere distaccati,
temporaneamente, presso altro
imprenditore ma l’obbligo contributivo continua a gravare sul datore “cedente”.
Nel nostro caso, invece, gli oneri assicurativi sono a carico della cooperativa
sociale: è chiara e pacifica la solidarietà dell’impresa che, peraltro, è
tenuta ad assicurare un importo di commesse tale da consentire, quantomeno, lo
svolgimento delle attività di tirocinio, il pagamento dei contributi e la
corresponsione del trattamento economico previsto dal contratto collettivo. E’
evidente che se per una qualsiasi ragione, durante il periodo ”convenzionale”
dovesse venir meno tutto od in parte il flusso economico derivante dalle
commesse o si verificasse un recesso anticipato della cooperativa o del
disabile libero professionista, il lavoratore invalido tornerà presso il datore
di lavoro ove è già stato assunto a tempo pieno ed indeterminato.
La
quarta considerazione riguarda il valore da dare alla convenzione con le
cooperative sociali: si tratta di uno strumento ulteriore di “collocamento
mirato” che, ricorrendone le condizioni e le opportunità, può essere utilizzato
avendo presente che bene ha fatto il legislatore a considerarlo “a tempo":
esso deve servire non a ghettizzare il disabile ma ad inserirlo proficuamente
nei circuiti produttivi.
Disposizioni transitorie
relative al comparto della quota di riserva.
Dopo
aver stabilito che, ai fini dell’assolvimento dell’obbligo, i disabili da una
parte e gli orfani, i coniugi superstiti ed i profughi dall’altra, vanno
computati separatamente nelle rispettive aliquote (7% ed 1%), l’art. 11 del
Regolamento si preoccupa di come calcolare tali categorie durante la fase
transitoria che dovrebbe sfociare in sfociare in un provvedimento organico
concernente questi ultimi soggetti.
In
tale ottica si afferma che, fino al 2 dicembre 2002 (o data antecedente se una
nuova legge sul diritto al lavoro degli orfani e delle categorie assimilate
entrerà in vigore prima) i datori di lavoro pubblici e privati computano nelle
quote obbligatorie di riserva tutti i lavoratori già occupati in base alla
previgente normativa in materia di collocamento obbligatorio. Ciò significa (il
concetto era stato anticipato dalla circolare n. 4/2000) che l’aliquota
d’obbligo, è complessiva (ad esempio, nelle imprese con oltre 50 dipendenti è
l’8%) e gli “obbligatori”, comunque assunti, concorrono a “coprirla”.
Conseguentemente, un numero di orfani o coniugi superstiti assunti, in passato,
in soprannumero (questo può esser accaduto in virtù dell’applicazione di un
decreto di esonero parziale ex art. 13 della legge n. 482/1968 o per effetto di
“scorrimenti”) concorre a “riempire” il 7% assegnato ai disabili.
Invalidi del lavoro ed invalidi
per servizio.
L’art.
12 del Regolamento intervenendo sull’ultimo comma dell’art. 18 della legge n.
68 afferma che i corsi di riqualificazione professionale previsti dall’art. 4,
comma 6, della stessa, debbono esser attivate prioritariamente per gli invalidi
del lavoro e per quelli di servizio appartenenti alle forze di polizia,
militari o della protezione civile. Si è nell’ottica del “collocamento mirato”
finanziato dalle Regioni: essi possono svolgersi presso le aziende che
effettuano le assunzioni o nei centri di formazione professionale. Questi
lavoratori hanno una precedenza negli avviamenti, senza alcun inserimento in
graduatoria, fino al 23 marzo 2001. Tale data è ricavata dal tenore dell’art.
23 della legge n. 68, che fissa al 24 marzo, giorno successivo a quello della
pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale, l’entrata in vigore dell’art. 18, comma
3.
Disposizioni transitorie
relative alla validità delle convenzioni e delle autorizzazioni alla esenzione
dagli obblighi.
L’istituto
della convenzione non è nuovo nel nostro ordinamento lavoristico in quanto era
stato già previsto anche per i disabili dagli artt. 17 e 25 della legge n.
56/1987. Si trattava di poteri derogatori concessi alla Commissione Regionale
per l’Impiego e della possibilità, attraverso singoli accordi od accordi-quadro
cui far riferimento, di “cadenzare nel tempo” l’assolvimento degli obblighi
occupazionali e di trasformare in nominativi un certo numero di avviamenti
numerici. Sulla base di tali disposizioni le imprese hanno sottoscritto degli
accordi: orbene, il comma 1 dell’art. 13 del Regolamento, afferma che essi
cessano di avere efficacia alla naturale scadenza se precedente, o, in ogni
caso, il 2 giugno 2001. Ovviamente, se la convenzione riguarda la copertura
dell’aliquota del 15% prevista dalla legge n. 482/1968 e nel frattempo il
datore di lavoro ha superato il limite della nuova percentuale del 7%,
l’accordo sottoscritto ha cessato, tacitamente, di esplicare i propri effetti.
Gli
stessi termini di scadenza riguardano gli esoneri parziali (ora compiutamente
disciplinati dal D.M. 357/2000), le compensazioni territoriali e le sospensioni
temporanee conseguenti all’applicazione della circolare n. 64/1996. Entro il
prossimo 2 giugno i datori di lavoro potranno inoltrare istanza al servizio
provinciale competente, finalizzata a ridefinire i contenuti della convenzione
in essere o del provvedimento di autorizzazione, cui deve seguire, da parte del
servizio, una verifica della situazione in atto. Non è possibile cumulare convenzioni
ed autorizzazioni rilasciate in ottemperanza a diverse normative: in sostanza,
non si possono “cumulare” provvedimenti “ex lege” n. 482/1968 con quelli “ex
lege” n. 68/1999.
Un
piccolo chiarimento si rende necessario: si parla di ridefinizione dei contenuti
“della convenzione o del provvedimento di autorizzazione”. L’individuazione
della convenzione è già fatta al 1° comma (è quella ex artt. 17 e 25 della
legge n. 56/1987), quella concernente, invece, il provvedimento di
autorizzazione non può che riferirsi al decreto del Dirigente della Direzione
provinciale del Lavoro adottato per le sospensioni temporanee degli obblighi
occupazionali. La disposizione non sembra riferirsi agli esoneri parziali, ove
la legge n. 482/1968 assegnava una decadenza implicita (90 giorni) se il datore
di lavoro non assumeva in sostituzione dei disabili un pari numero di orfani e
coniugi superstiti.
D.M. 3 luglio 2000 n. 357: gli esoneri parziali
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Ora, è tutto
cambiato: i datori di lavoro privati e gli Enti pubblici economici, nei casi in
cui venga concesso l’esonero, debbono “monetizzare” lo stesso versando £ 25.000
per ogni giorno lavorativo e per ogni disabile non assunto a partire dal giorno
in cui è stata presentata la domanda.
Il decreto che
si commenta disciplina i criteri e le modalità per la concessione.
Chi non è in grado di occupare l’intera percentuale riservata ai
disabili deve presentare un’apposita istanza motivata (vedremo, poi, come) al
servizio che ogni singola
Regione deve individuare, ai sensi dell’art.4 del D.L.vo n.469/1997: esso
potrebbe, in linea di massima, essere allocato a livello provinciale.
L’autorizzazione
all’esonero parziale, recita il comma 2 dell’art.2, è concessa per un periodo
di tempo determinato. La norma non dice nulla di più, ma si ha motivo di
ritenere che così facendo si sia voluto delegare all’Ente locale ogni
valutazione in merito. Si ritiene, tuttavia, (senza con questo voler fissare
regole rigide di riferimento) che il periodo possa avere una durata massima
annuale (come la presentazione del prospetto informativo), magari rinnovabile sulla base di procedure celeri.
Nell’attesa
della conclusione dell’iter concessorio, il datore di lavoro è tenuto a
versare, sul capitolo regionale aperto per le entrate del Fondo regionale per
l’occupazione dei disabili, un contributo “monetizzato” pari a £ 25.000
riferite ad ogni giornata lavorativa e ad ogni disabile occupato. Ovviamente,
il versamento va effettuato al Fondo della Regione ove è ubicata l’unità produttiva per la quale si chiede l’esonero:
l’Ente locale deve, altresì, stabilire i criteri di versamento e, soprattutto,
la periodicità correlata all’esibizione al servizio regionale della
documentazione attestante i pagamenti effettuati.
L’obbligo di
pagamento del contributo nella misura corrispondente alla percentuale di
esonero richiesta decorre dal giorno della presentazione dell’istanza.
Ciò significa,
che ad esempio, la percentuale richiesta è del 60% occorre effettuare i
versamenti sul numero dei disabili corrispondente a tale aliquota: ovviamente,
se il decreto di concessione ne prevederà una minore si procederà ad operazioni
di conguaglio. Così come è scritta, la disposizione riverbera i propri effetti sulle imprese che,
partecipando ad appalti pubblici, debbono essere in regola: questo può avvenire
anche attraverso la richiesta di esonero parziale, ma ciò comporta, di
conseguenza, l’immediato versamento degli importi giornalieri (comma 4).
Un problema
che può presentarsi agli Uffici che debbono procedere alla emissione del
provvedimento di esonero parziale, è rappresentato dalle modalità di
comportamento da tenere nei confronti di quelle imprese che hanno presentato
l’istanza prima della emanazione del D.M. n.357/2000: da quando decorre il
pagamento del contributo esonerativo? Esso, ad avviso di chi scrive, decorre,
comunque, dal giorno della domanda, anche se il provvedimento regolamentare non
c’era. Ovviamente, l’atto regionale dovrà prendere in considerazione il periodo
richiesto, a partire dall’inizio.
Le sanzioni
amministrative, correlate al mancato ed inesatto versamento del contributo
esonerativo non sono automatiche. Il servizio regionale deve, prima di tutto,
emettere un provvedimento di diffida ad adempiere assegnando un periodo congruo
per l’assolvimento (si è lasciato alle Regioni l’onere di identificare l’arco
temporale), trascorso vanamente il quale, occorre segnalare il fatto alla
Direzione provinciale del Lavoro per gli adempimenti conseguenti (maggiorazione
ricompresa tra il 5% ed il 24% su base annua). L’organo periferico del
Ministero del Lavoro, sulla base delle direttive amministrative, potrà emettere
e notificare la sanzione, applicando la maggiorazione anche sulla base
dell’entità dell’inflazione. Si ricorda come l’art.5, comma 6, della legge
n.68/1999, preveda un adeguamento quinquennale dei contributi e delle
maggiorazioni con D.M. del Ministero del Lavoro, sulla scorta del parere
espresso dalla conferenza Stato-Regioni.
La mancata
ottemperanza delle prescrizioni ed il mancato pagamento delle sanzioni ha come
effetto principale quello della decadenza dell’esonero parziale ed una nuova
istanza non può essere prodotta prima che siano trascorsi 12 mesi. Ovviamente,
un tale comportamento dovrà essere valutato in maniera ponderata dal servizio
regionale.
Il comma 1
dell’art.2 del D.M. n.357/2000 parla di adeguata motivazione ed il successivo comma 1 dell’art.3 ritiene che, ai
fini dell’accoglimento dell’istanza, deve sussistere almeno una delle seguenti
condizioni:
a) faticosità della prestazione richiesta;
b) pericolosità connaturata al tipo di attività, anche
derivante dalle condizioni ambientali in cui essa si svolge;
c) particolare modalità di svolgimento del lavoro.
Si tratta di
motivazioni già individuate dalla prassi amministrativa formatasi sulla legge
n.482/1968, cui se ne possono aggiungere anche altre (non decisive ai fini
della concessione dell’esonero), come la fiduciarietà, l’esternalizzazione di
parte dell’attività, ecc. Altre situazioni, come il lavoro a turni, l’alta
specializzazione o l’insalubrità sono facilmente riferibili alle tre ipotesi
sopraevidenziate.
L’iter
procedimentale di concessione (che verrà, tra poco, esaminato) termina con
l’emissione di un provvedimento di esonero parziale che può arrivare ad una
percentuale massima del 60%, aumentabile all’80% nel settore della sicurezza e della vigilanza e nel settore del
trasporto privato.
Alcune
considerazioni si rendono necessarie.
La prima è che
il D.M. 357/2000 fissa soltanto la percentuale massima e non fa alcun discorso
di “aliquota calibrata” tra i vari
settori produttivi che, a partire dalla circolare n.101/1980, ha rappresentato
da un lato la linea di riferimento nella emissione dei provvedimenti concessori
del Ministro o dei Direttori regionali del Lavoro e, dall’altro, ha realizzato
una sostanziale uniformità di trattamento tra imprese operanti negli stessi
settori. Ora non è più così e diversi sono i soggetti che debbono emettere gli
atti autorizzatori (spesso, portatori
di sensibilità diverse): anche prima i soggetti erano diversi, ma le disposizioni
amministrative ed il raccordo con l’Amministrazione Centrale fungevano da
“collante”. Sarebbe auspicabile una certa uniformità di comportamenti, anche
per non creare effetti distorsivi in imprese che operano su mercati aperti.
La seconda
riguarda la percentuale massima dell’80%: ci si rende conto che difficilmente
un disabile può essere adibito a servizi di guardia. Indubbiamente l’errore (se
errore c’è stato) è nella legge (art 3, comma 4, della legge 68/1999) ove il
collocamento dei disabili nelle aree amministrative è previsto solo per i
servizi di pulizia, della protezione civile e della difesa nazionale ed il
decreto ministeriale non poteva correggerlo. Tale percentuale massima è
riferibile (per il particolare ed usurante lavoro dei conduttori di automezzi)
anche al trasporto privato, ma, alla luce dell’art.2-bis della legge n.27/2000 esso può riguardare soltanto il trasporto
delle persone, attesochè tale
disposizione, integrando “a posteriori” l’art.5, comma 2, della legge
n.68/1999, ha chiarito che i datori di lavoro che operano nel settore
dell’autotrasporto di cose non sono tenuti a riportare il personale viaggiante
nella base di calcolo su cui si computa l’aliquota d’obbligo.
L’ultimo comma
dell’art.3 afferma che il servizio provinciale non può proporre misure di
inserimento mirato ai datori di lavoro che usufruiscono dell’esonero parziale,
prima che siano trascorsi 6 mesi dal
rilascio dell’autorizzazione.
Dopo aver individuato i soggetti cui va indirizzata l’istanza di
esonero (se interessa più provincie l’organo competente deputato a riceverla è
quello ove sussiste la sede legale), l’art.4 del D.M. si preoccupa di definire i contenuti della stessa, dando facoltà
alle Regioni di individuare modalità semplificate nei casi in cui si intenda
ottenere, soltanto, un rinnovo
dell’autorizzazione od una modifica correlata ai mutamenti nell’assetto
organizzativo o nella natura giuridica.
Essa deve
indicare:
a) gli elementi identificativi del datore di lavoro;
b) il numero dei dipendenti riferito a ciascuna unità
produttiva per la quale si richiede l’esonero. Ad avviso di chi scrive, tale
data deve essere particolarmente esauriente sotto l’aspetto esplicativo,
specificando quanti lavoratori, ad esempio, sono stati assunti attraverso le
tipologie contrattuali formative (apprendisti e cfl) o quanti sono gli avviati
d’obbligo in forza;
c) le lavorazioni la cui natura rende difficoltoso
l’inserimento dei disabili. Qui, la motivazione fa, senz'altro, riferimento
alla faticosità, alla insalubrità, alle attività di lavoro condizionate da
agenti esterni (si pensi ai cantieri o, in genere, a tutte quelle forme di
impegno all’aperto), ma anche all’alta specializzazione o a prestazioni
prevalenti del tutto particolari che richiedono specifiche professionalità.;
d) informazioni di carattere generale sul lavoro
“esternalizzato” su quello articolato in turni (foriero di maggiori difficoltà
per i disabili) e sulla stabilità produttiva delle unità interessate
all’esonero.
L’art.5 del D.M. disciplina le procedure che sono tenuti a
seguire i competenti servizi al fine del rilascio dei provvedimenti di esonero
parziale, suscitando alcune perplessità operative. Si è detto che nella ipotesi
in cui siano interessate più provincie la domanda va indirizzata al servizio
della Regione ove c’è la sede legale dell’azienda. Orbene, dice il comma 1,
entro 15 giorni dal ricevimento l’istanza è inoltrata ai servizi competenti per
ciascuna unità interessata, “i quali rilasciano l’autorizzazione relativamente
a tale unità operativa”.
Par di capire
che, oggi, non c’è più, nei casi che investono più provincie, un unico
provvedimento di esonero come avveniva ex art.13 della legge n. 482/1968, ma
più atti concessori lasciati al potere discrezionale ed interpretativo dei vari
servizi. Ma allora, se si è in presenza di più autorizzazioni ( il verbo
“rilasciano” non sembra lasciare dubbi,
perché, in caso contrario, si
sarebbe dovuta usare un’altra terminologia) che senso ha presentare una sola
domanda, considerando poi che l’ufficio che l’ha ricevuta ha 15 giorni di tempo
per trasmetterla? Probabilmente, si è in presenza di un eccesso burocratico che
rischia di riverberare negativamente i propri effetti sulla procedura
complessiva che prevede come i provvedimenti debbano esser emanati entro 120
giorni dalla ricezione della domanda del datore di lavoro. E poi, se sono
competenti al rilascio “pro-quota” i vari servizi interessati, potremmo avere
percentuali diverse a seconda del territorio interessato. Ciò, forse, è più
rispondente alla realtà ma, in ogni caso, si tratta di qualcosa che è
profondamente diverso dal passato ove la percentuale era, in linea di massima,
la stessa nei vari territori interessati.
Durante tutto
l’iter, il servizio interessa il datore di lavoro a “godere” dell’esonero
parziale nei limiti richiesti e, comunque, non oltre la percentuale del 60%:
ovviamente, afferma il comma 2, le eventuali sanzioni già irrogate trovano
piena applicazione. Ci si riferisce, ad esempio, alle mancate assunzioni per
cause imputabili al datore di lavoro, rilevate prima dell’istanza di esonero
che hanno comportato l’irrogazione della sanzione amministrativa di £ 100.000
per ogni giorno lavorativo di “scopertura”.
L’iter può
anche concludersi con il diniego dell’autorizzazione: esso va adeguatamente
motivato sostenendo che, ad esempio, non ricorre alcuna delle caratteristiche
evidenziate dall’art.3 (faticosità,
pericolosità, modalità particolari di svolgimento dell’attività, ecc.).
Ma cosa
succede agli importi già versati o da versare a titolo di contributo
esonerativo? Essi sono conteggiati per
tutto il periodo (dalla data dell’istanza a quella del diniego) in cui la
sospensione ha, di fatto, operato ed inoltre, dal giorno in cui la reiezione è
notificata all’imprenditore decorrono i 60 giorni per presentare la richiesta
delle unità carenti, postulata dall’art.9, comma 1, della legge n.68/1999.
La
“moratoria” bimestrale non è, invece,
concessa se il servizio ha accertato un comportamento datoriale fortemente inadempiente
nel periodo antecedente l’istanza di esonero, già culminato nell’applicazione
della sanzione ex art.15, comma 4, della legge n.68, correlata alla mancata
assunzione di disabili avviati.
Il comma 3 si sofferma sulla collaborazione istruttoria che l’organo
delegato al rilascio dell’autorizzazione sia alla Direzione provinciale del
Lavoro competente ed alle strutture periferiche del Servizio Sanitario
Nazionale. Ciò che si può chiedere riguarda sia la natura dell’attività che la
sussistenza delle condizioni particolari invocate (pericolosità, insalubrità,
alta specializzazione, ecc.). Sul punto
non c’è molto di nuovo rispetto al
passato: anche prima i Servizi ispettivi svolgevano i propri accertamenti
esprimendo pareri su quanto richiesto anche in ordine alla percentuale di
esonero. La relazione degli organi
interpellati deve pervenire entro 60 giorni, trascorsi i quali il servizio
procede, comunque, alla emanazione del provvedimento.
Tale termine,
poiché è inserito in un iter procedimentale, che si deve concludere entro 120
giorni (prorogabili a 150 per ulteriori atti istruttori), sembra avere natura
perentoria.
Il
provvedimento deve essere esaurientemente motivato e va comunicato sia al
datore di lavoro richiedente che al servizio presso il quale era stata
presentata la domanda che interessa più ambiti regionali.
L’ultimo comma
dell’art.5 è strettamente correlato con l’art.17 della legge n.68: come è noto,
una delle condizioni per le quali si è in regola con la normativa
sull’avviamento al lavoro dei disabili (necessaria per poter partecipare a gare
pubbliche) è che l’azienda abbia ottenuto il provvedimento di esonero parziale
o abbia l’istanza di concessione in corso. Orbene, il servizio della provincia
è tenuto a rilasciare la certificazione prevista pur se il provvedimento non è
stato ancora emanato: ciò che occorre è che sia avvenuto il versamento
pecuniario richiesto.
L’art.6 fa rientrare, infine,
tra le informazioni periodiche trasmesse dalle Regioni al Ministero del Lavoro
ex art.21 della legge n.68, quella relative al numero degli esoneri parziali
autorizzati.
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D.M. 15 maggio 2000:
gradualità nelle assunzioni obbligatorie per gli ex Enti pubblici |
Quando il Legislatore nel 1993 inserì, nella legge di conversione
n.236, l’art.4, comma 11-bis, aveva ben presente la situazione in cui si erano
venuti a trovare gli ex Enti pubblici per effetto della privatizzazione:
l’aliquota complessiva del 15% prevista dalle legge n. 482/1968 doveva essere
coperta. Il problema era, ad esempio, particolarmente grave per le ex Casse di
Risparmio e per quelle Istituzioni che, in virtù di normative o regolamenti
speciali, erano state “di fatto” esentate dalla copertura totale.
Dopo alcune
interpretazioni ministeriali le quali, in attesa di un parere del Consiglio di
Stato che sciogliesse le complesse questioni relative alle trasformazioni, disponevano la sospensiva nei confronti
degli obblighi occupazionali (telex del 3 e del 17 febbraio 1992) si arrivò
alla norma sopracitata, per effetto della quale queste imprese potevano esser
autorizzate ad un adempimento graduale, nell’ottica del contemperamento tra il
rispetto della legge ed il mantenimento degli equilibri economici e gestionali.
Ciò era possibile attraverso un decreto del Ministro da richiedere entro i
6 mesi successivi all’entrata in vigore
della legge di conversione (20 luglio 1993) o entro 6 mesi dalla data di
trasformazione della natura giuridica, se tale operazione era avvenuta dopo. Il
D.M. 22 dicembre 1993 (ora abrogato), emanato in esecuzione del comma 11-bis
dell’art.4, fissava nel 25% il limite di gradualità annuale.
Il D.M. 15
maggio 2000 ridetermina la nuova percentuale sulla base della constatazione che
l’aliquota generale è passata dal 15% al 7%: conseguentemente, i datori di
lavoro ex pubblici che occupano più di 50 dipendenti debbono riservare una
quota pari al 12% in favore dei disabili nelle assunzioni effettuate in data
successiva alla trasformazione della loro natura giuridica da pubblica a
privata. Per i datori di lavoro che occupano da 36 a 50 dipendenti e da 15 a 35
unità, la quota di riserva è fissata,
rispettivamente, in 4 e 2 disabili.
Le autorizzazioni concesse prima del 18
gennaio 2000 (data di entrata in vigore della legge n.68) sono
rideterminate “automaticamente” senza
bisogno di alcuna nuova domanda.
Prima di
entrare nel merito dell’iter procedurale individuato dall’art.2, si ritiene
opportuno soffermare l’attenzione sugli obblighi gravanti sulle imprese
trasformate con un organico compreso tra 15 e 35 dipendenti: non è chiaro il
concetto di come si possa, oggi, ritenerle soggette a “gradualità”, attesochè
erano, comunque, escluse dall’applicazione della legge n. 482/1968, i cui
destinatari erano i datori di lavoro sovradimensionati alle 35 unità.
L’autorizzazione all’assolvimento graduale
è un onere che spetta alla Direzione Generale per l’Impiego del Ministero del
Lavoro.
Ad essa va indirizzata l’istanza in bollo e
copia deve esser inviata ai servizi regionali ove insistono le sedi interessate.
La domanda deve indicare:
a) il provvedimento di trasformazione da ente pubblico a
soggetto privato e la data in cui esso è avvenuto;
b) il numero totale dei dipendenti e quello dei soggetti
assunti ai sensi della normativa sulle assunzioni obbligatorie (quindi anche
gli orfani, i coniugi superstiti ed i profughi che tali erano durante la
vigenza della legge n.482/1968): tali dati debbono essere forniti anche
suddivisi per ciascuna provincia interessata;
c) le motivazioni alla base della richiesta di adempimento
graduale;
d) l’indicazione dei servizi regionali cui è stata inviata
copia dell’istanza.
L’autorizzazione ministeriale è concessa entro 90 giorni dalla
ricezione della domanda: nel provvedimento si deve tenere conto anche delle
osservazioni espresse dai servizi regionali nei 30 giorni successivi all’inizio
dell’iter.
Un ultimo chiarimento
riguarda quelle imprese che sono nate da “scorporamenti” di ex datori pubblici
privatizzati ai quali è stata rideterminata la gradualità (12%): logica vuole
che questa percentuale riconosciuta all’azienda “madre” sia confermata anche ad
esse.
Eufranio Massi
Dirigente della Direzione provinciale del Lavoro di
Modena
Modena, lì 02
gennaio 2001